О качественном (эффективном) надзоре

То, что повышение эффективности надзора является актуальной задачей, в Банке России понимали всегда. Другое дело, что решить эту задачу удовлетворительно пока не удавалось. Названная задача рассматривалась в двух аспектах: в функциональном (включая стратегический, системный) и в операционном.

Под стратегической задачей надзора в ЦБ понимали и понимают лучшее исполнение тех его надзорных функций, которые определены в Законе «О Центральном банке РФ» — поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов банков. При этом нормы Закона трактуются таким образом, что ЦБ против вынесения на первый план практической работы вопросов устойчивости конкретных банков, считая, что это означало бы подмену цели надзора одним из средств ее достижения. Трактовка спорная. Возможно, в ней сказывается тот же принцип, в соответствии с которым любить человечество (народ) гораздо легче и даже приятнее, чем конкретного человека.

Повышение функциональной эффективности надзора предполагает развитие его содержательного начала при ориентации на реальные риски деятельности банков. Считается, что указанная часть задачи должна решаться развитием: методик надзора и регулирования, отвечающих принципам так называемого риск-ориентированного или
риск-фокусированного надзора (РОИ); практических навыков сотрудников, выполняющих надзорные функции; организационных форм надзора.

Повышение операционной эффективности («производительности») надзора связывается с задачей достижения целей надзора меньшими ресурсами. В этом случае также необходим переход на РОИ.

Риск-ориентированный надзор может рассматриваться в широком и узком смысле. В широком смысле это — система, которая затрагивает по сути все компоненты надзора, включая анализ отчетности, раннее предупреждение опасного развития событий, классифицирование кредитных организаций по степени финансовой устойчивости (так называемые надзорные рейтинговые системы), оценки системной устойчивости банковского сектора. РОН в узком смысле состоит в выявлении в деятельности кредитных организаций (в основном методами документарного надзора)
зон повышенного риска, проверке на месте состояния кредитных организаций по соответствующим направлениям, установлении степени реальных либо потенциальных проблем и определении режима надзора, т.е. степени интенсивности и характера требований, предъявляемых к кредитным организациям, а также характера применяемых к ним мер надзорного воздействия.

Формально все минимально необходимые возможности для развития РОН в полноценную систему в России имеются. Практическая задача состоит в том, чтобы эти возможности или условия реализовать на деле. В связи с этим обращалось внимание на уровень зрелости указанных условий, в том числе на отдельные их «дефекты». В рассматриваемом плане, считается, наибольшее значение для эффективности надзора имеют три момента — законодательство о надзоре, политическая поддержка надзора и кадровый потенциал надзора.

Дефектом законодательства признается, например, то, что оно задает банковскому надзору в целом формальный вектор. Имеется в виду, что Закон о ЦБ, в котором жестко определен набор направлений надзора, ориентирует не просто на постоянное отслеживание соблюдения кредитными организациями и банковскими группами законодательства, нормативных актов Банка России, обязательных нормативов, а на фиксацию отклонений от установленных норм и правил и применение к ним за это мер воздействия.

Альтернативой формализованному надзору, пока господствующему в законах, является также закрепленная в законодательстве обязанность органа надзора и его работников выносить мотивированные (разумные) суждения и действовать на основе таких суждений. Именно это открывает перспективы развития содержательной составляющей надзора. Но здесь возникают свои проблемы.

Во-первых, некоторых специалистов не без оснований пугает перспектива широкой свободы суждений для сотрудников органа надзора, которая может вырасти в проблему субъективизма в их решениях с весьма неблагоприятными последствиями как для качества самого надзора, так и для касс банков. Проблема эта есть, и от нее не отмахнуться. Более того, она будет тем острее, чем сложнее окажутся процедуры вынесения мотивированных суждений, которые предложит Центральный банк.

Во-вторых, как быть банкам в случаях формально верных (хотя и неразумных и, возможно, пристрастных) суждений и решений органа надзора и его сотрудников, которые, следовательно, нельзя будет эффективно оспорить? В-третьих, чтобы выносить мотивированные и притом разумные суждения, нужно быть, с одной стороны, банковским профессионалом высшего уровня, с другой же — знать дела и обстоятельства конкретного банка не хуже, чем их знают руководители банка, проработавшие в нем, возможно, не один год. Но где ЦБ возьмет столько высоких профессионалов, которых придется закрепить за конкретными банками и работу с этими банками признать их исключительной обязанностью, не оголив при этом другие направления деятельности главного банка страны?

Не раз назывались и практические задачи внедрения элементов РОН, в том числе следующие.
1. Формирование механизма раннего предупреждения возникающих проблем (раннего реагирования на них). Имеется в виду необходимость выявления не только реальных проблем банка на ранней стадии их возникновения, но и саму подверженность его проблемам с тем, чтобы определить режим надзора, а при наличии реальных
проблем — и меры надзорного реагирования, которые наиболее показаны в данной ситуации. В рамках такого механизма проводятся формализованные оценки ситуации в банках по статистическим моделям. Данные модели на основании анализа информации, содержащейся главным образом в официальной отчетности, позволяют с определенной долей вероятности выявить области потенциальных либо реальных проблем банка, а в некоторых случаях дают возможность спрогнозировать динамику негативных тенденций.

2. Развитие методик оценки качества организации деятельности банков, включая управление и внутренний контроль. Здесь подразумевается необходимость формирования комплекса требований к корпоративному управлению в банках и разработки подходов, критериев и методики оценки качества управления. При этом существенным требованием к управлению признается обязательное наличие в банке реалистичного плана на сл)^ай экстремальных ситуаций, базирующегося на результатах стресс-тестирования.

В настоящее время такого рода планы есть далеко не у всех банков, а в тех случаях, когда они имеются, они часто носят формальный характер и не являются руководством к действию при наступлении критической ситуации в банке. Чтобы эти планы были реальными, за ними должны стоять реальные возможности (деньги) и реальные лица, заинтересованные в функционировании банка ценой предоставления ему необходимой помощи. Следовательно, не зная реальных владельцев банка, нельзя оценить и меру его потенциальной прочности при критической ситуации. Поэтому получение достоверной информации о владельцах банков - насущный вопрос с точки зрения организации эффективного надзора.

3. Совершенствование организации надзора, включая: введение института кураторов банков, которые должны стать главными организаторами надзора за конкретными банками; развитие способов инспектирования банков, в том числе ориентация инспекторов на содержательный компонент надзора (РОН), определение статуса и методов работы главных инспекторов Банка России, координация и субординация функций документарного и инспекционного надзора.

В начале 2003 г. Банк России издал письмо № 04-15-3/371, которым он давал старт эксперименту с кураторами банков. Такой эксперимент проводился в 9-м ТУ ЦБ. Видимо, институт кураторства (в той или иной форме) действительно нужен для эффективного банковского надзора. Тем не менее документ вызывал некоторые вопросы. Из текста письма определенно следует, что куратор (вместе со своей группой) должен будет и сможет: постоянно проверять банк на контактной основе; постоянно же участвовать в управлении банком, включая управление его текущей деятельностью. Однако ни то, ни другое не согласуется с нормами банковского законодательства. Это не считая того, что письмо не может считаться нормативным актом ЦБ, но тем не менее в нем были установлены, пусть и временно, новые нормы права. Кроме того, письмо практически никак не касалось важнейшего в данном случае обстоятельства — методической подготовленности начинания (новые формы, методы и процедуры анализа, которые только и могут открыть дорогу к содержательному надзору).